在军阀时期的12年中，北京的全国性政府令人手足无措地变动无常。七个人当总统或国家首脑。其中一人是两次，实际上等于八个国家首脑。除此之外，有四个摄政内阁在短暂的过渡期间管理政府，还有一次满族皇帝的短暂复辟。学者们列举出24个内阁、5 届议会或国会，至少4 部宪法或基本法（参见第5 章）。人物、机关以及法律上和政治上的变更过多，因而要以清晰而易读的方式记述北京的政治斗争非常困难。前面第5 章扼要讲了立宪政府的工作。这里我们考察上述某些事件，以便表明黩武主义是怎样随之发生并终于取代了宪政的一些痕迹。
段祺瑞在袁世凯政权的后期担任了国务总理职务，并在黎元洪下面继续担任这一职务。从一开始段就把持了黎的政府。在其他情况下，他的领导可能被看做出现了一个负责的国务总理，正是民国的议员们在袁的总统任期内所曾希望的。但是很多民国的政治家不支持段，他因而指望军队的高级军官和督军们成为他的权力基础。因此几乎从一开始，在依靠军队力量的段和谋求抑制他的国会之间就存在紧张关系。
这种紧张关系于1917年春季在中国参加第一次世界大战的问题上达到了顶点。梁启超和段祺瑞认为中国应当加入欧战的协约国一方。梁希望利用参战和随后的媾和提高中国的国际地位。段于4 月在北京召集了一次督军会议，对总统、内阁，尤其是国会形成压力，以求批准战争政策。关于宣战，军阀们支持段。国会在压力面前畏缩不前，并在段是国务总理时拒绝在战争问题上照办。各省军阀极力主张黎解散国会。相反，黎在稍稍犹豫以后免除了段的职务。段反过来要求军阀们支持，北方八省的督军因而宣布对黎政府的独立。在这期间，黎不能找到一个面临军阀们的反对而愿担任国务总理的人。
在这种僵局中，张勋提出在黎和军阀们之间进行调解。张勋这个仍然忠于满族皇帝的“辫子将军”，似乎处于只要他愿意就能影响军阀们的有利地位，因为一年以前他曾促成许多督军组织督军团，并充当这个集团的首脑。但是张希望居间调解，不是为了保全黎或保卫共和政体，而是为了推动他的个人计划。首先，张要求黎解散国会，这正是军阀们早些时候所要求的。黎认为他已别无选择，终于同意，于6 月中发布解散令。张勋于是进军北京，于1917年7 月宣布满族皇帝重登中国的皇位！
张议论复辟已有几个月，其他许多军阀也赞成或默许。但是，那些假想的同盟者几乎这事一发生就声讨复辟。有些作者认为督军们改变了他们的主意，因为张在复辟的朝廷中上占据了权势太大的职位，还因为军阀中的不和已预示了支持要比预期的弱。但主要的原因似乎是，军阀们从没有认真地想让皇帝复辟；他们只是利用张和他对皇权的信奉作为反对黎元洪政府的一种手段。段祺瑞立即组织了一次反对张的军事行动，同时宣布黎总统已重新任命他为国务总理。这次战争是短暂的；这次复辟在两周之内就结束了。张勋在一个外国公使馆避难，段祺瑞作为民国的保卫者重入北京。黎元洪可能在段的压力下辞去总统职位，副总统冯国璋继任总统，任满从袁世凯开始的五年任期余下的一年。
军事- 政治派系的出现，1917—1920年
如果宪法是冯国璋总统职位的唯一基础，他是不愿意接受这个职务的。在他安排了一个手下继他担任江苏督军，并使他的支持者被认可为其他两个长江省份江西和湖北的督军后，他才同意担任这个职务。因此他有段祺瑞所有的相等的支持者，段的支持者是安徽、浙江和福建的督军。
当段重任国务总理时，他决定不再恢复黎元洪在复辟之前刚刚解散的国会，因为它以前总是反对他。他反而在1918年操纵选举他的安福国会（见第5 章）。而且他试图增强他自己的兵力，用武力压制意见不同的各省，将他个人的支持者安插在有权势的职位上，并以这种方式恢复全国的统一。其他的军阀担心段将沿着这样的方针继续下去，他们会被消灭，于是集合起来反对皖系势力的控制；直系就这样形成了。
湖南的战略地位使它成了段的第一个目标；从北方可以由铁路进入湖南，而湖南与四个分离主义的南方省份邻接。1917年8 月段任命他的一个追随者为湖南督军。湖南人反对，于是战争爆发。他们迫使段所任命的人离开了这个省；战争继续到1918年春季，这时吴佩孚终于打败湖南军队，并使这个省处于北方控制之下。段任命他自己的人张敬尧当这个省的督军，这使吴落空，他曾希望得到这一任命。
在1918年吴的军队占领湖南以前，吴的上级曹锟通常支持段祺瑞。但是从这时起，这两个人的利益开始出现分歧。关系的恶化部分地起因于吴佩孚。吴在湖南取胜后曾指望被提名为该省的督军，但段忽视吴而属意于他自己的人。作为回答，吴停止了他对南方的军事行动，并从这时起对北京发表尖锐的批评。同时，曹锟开始担心段想免去他的直隶督军的职务。对有独立野心的军阀如曹锟和吴佩孚来说，段祺瑞稳步地积累财政、军事和政治力量，这隐含着一种威胁。1917年8 月段终于得以对德宣战。1918年早期日本向段提供了一系列大宗贷款，并缔结了陆军和海军协定，为帮助段组织和武装参战军提供合法的基础。表面上这支军队是为了在欧洲冲突中使用，实际上是为段在中国的目标效力；在欧洲停战以后，这支军队改名为边防军。
面对段正在增长的权势，不属于他这个集团的军阀便把冯国璋看成他们利益的主要代表。甚至更为重要的是，曾经听从段的领导的一些军阀也看出段的最终目的是消灭所有不服从北京皖系政权的军阀。无疑正是这种考虑，加之段没有任命吴为湖南督军，导致曹锟背弃了段的集团。当冯国璋于1918年离开总统职位并于一年后死去时，曹锟继他之后逐渐成了段的反对派即直系的首领。
满洲的张作霖也关心段的权势的扩张，关心这种扩张对张的独立所隐含的威胁。的确，段已经把他的权力扩大到了内蒙，而张作霖认为这个地区是他自己的势力范围。奉系和直系因此决定合作以反对皖系。
在一系列的事件使公众的严厉批评集中于段政府的亲日方针之后，事态发展为危机。1919年，巴黎和会把以前德国在山东的租借地移交给日本，并部分地以日本和段政府之间的协定作为根据证明这一决定是正当的。这一决定在中国知识分子和其他人们之中，也在直系军阀——其中值得注意的是吴佩孚——之中，引起了激烈的反对。1929年，反段的军阀们要求改组政府以消除皖系势力在北京的垄断地位，要求重开和南方的谈判以及减少段的兵力。段拒绝了这些要求，战争于是在7 月爆发。直奉联盟迅速打败了皖系军阀。按照对下台中国官员宽大的惯例，段告退，研究佛学去了。
直系政府的掌权和崩溃，1920—1924年
在军阀时期，北京政府的人事安排和政策反映了幕后军阀们的愿望。但是政府不稳定的一个原因是，难于安排职务和制定政策以准确地反映军阀间权力分配的状况，尤其是在将领们本身对他们相对的实力也不太清楚的时候。在1920年战争之后，直系和奉系分享政权，他们起初以双方可以接受的方式组织政府，接着便开始推推拉拉，利用政府官员和政策作为他们斗争的棋子，直到他们终于走上战场。
1886年中了进士的年老的徐世昌继续当总统。他资格老，有威望，适合于这个职位；他和这两个派系的关系都不密切。靳云鹏任国务总理。他为张作霖所接受，他们是姻亲；也为吴佩孚所接受，他从前是他的学生和被保护人。靳在一年多的时间里如履薄冰，只有在和两个集团协商后才做出重要决定。
当段祺瑞被赶出政府时，他的安福国会也被解散。总统徐世昌发布命令按照1912年拟订来贯彻临时约法的选举法选举新国会，但是这对广州的护法运动来说是不能接受的。按照广州的看法，新选举是多余的，因为原来的国会任期未满。况且总统徐世昌的命令是不合法的，因为他是被安福国会这个非法的机构选举的。南方这时已因分立而获得既得利益，分立使南方几省有理由保持独立，并为许多国会议员提供了前途。既然只有少数议员到了南方，1919年已在那里补选了几百议员。当北京不顾南方的抗议下令重新选举时，只有11省进行选举，新议员不够法定人数，因此新国会甚至从未召开。
北京的新政府授予胜利者各种适合于他们新权势的官职，从而使他们的掠夺合法化了。曹锟被任命为直鲁豫巡阅使。数省巡阅使——有时称为“总督”——实际上任命所辖各省督军。张作霖已经是满洲的巡阅使，又被委兼任蒙疆经略使，使张在内蒙的活动合法化了。
吴佩孚委为直鲁豫巡阅副使，这个职位对曹的一个下级来说是适当的，但对一个独立的军阀来说是不够的。吴把他的司令部设在河南，似乎对该省已保持完全控制。此外他于1921年取得湖北省，所用的方式充分说明了同一集团的军阀之间的矛盾。依附直系已有几年的王占元是湖北督军。1921年当联省运动接近其高峰时，湖北的政治家们要求该省制订自己的宪法并建立民主政府。联省运动远远领先的湖南的督军自称是一支军队的总司令，要从一个非联省分子的控制中把湖北解救出来。王占元请求吴佩孚援助。但是吴佩孚在王被打败之前并不给予援助，然后他的军队才进入湖北把湖南军队赶走。吴自己得到了湖北。吴佩孚渐渐成了直系的真正军事领袖。
吴继续组织五个长江省份的联盟以防外部入侵和内部纷扰。满洲的张作霖和广东的孙逸仙都感到直系势力扩张的威胁，于是联合反对吴。张利用1921年末北京政府的财政危机以他自己挑选的人梁士诒取代靳云鹏。吴佩孚利用据说是梁的亲日政策攻击他，间接攻击张作霖。
绝大多数军阀冲突的最初阶段都是一场“通电战”，各方都指责他方的政策和所说的爱国心，同时宣扬己方动机的纯正。直系和奉系的首领们在整个1922年的头几个月中相互交换这种通电，并在春季发展成为军队和枪炮的真正战争。直系军队以惊人的速度——从张作霖在军队人数和武器的明显优势方面来看尤其是如此——打败了奉军。张退回长城外，直系军队没有准备好向那里进军。北京政府随即由直系军阀控制，免除了所有张的官职，但张干脆宣告满洲独立于中央政府，仍旧以完全分离的方式进行统治。
张的同盟者孙逸仙也没有获得成功。在孙派出一支军队北伐以配合奉军后，他自己名义上的下属陈炯明攻击了孙的总统府。孙设法得以脱身，但政府被颠覆，北伐也停止了。尽管这一行动满足了陈炯明自己想当广东督军的野心，但很明显，也是依照与吴佩孚的协议而采取的，仍是军阀联盟的混乱状态的另一个事例。
尽管这时只有一个集团控制北京，但卷入北京政治斗争的却有两个主要派别。吴对军人职责的看法和关于忠诚的儒家原则使他不可能公开与曹锟断绝关系，但对于政府他却有不同的打算。此外，每人都有一些追随者，他们想在政治策划中提高他们首领的地位来求得自己的升迁。这两个派别用来进行斗争的显示胜利与失败的主要手段就是内阁的任命和政府的政策。
北京的新统治者在战争之后立即迫使徐世昌下台。吴请黎元洪重任总统。同时，他恢复旧国会，这个机构于1914年第一次被解散，然后在1917年又被黎元洪解散，其残留分子自那以后一直在南方，主要在广州。
黎元洪的第二次总统任期只持续了一年，即到1923年6 月，并证明是比第一次更大的失败。直系军阀不给他实权；只有军阀们同意，他的任命和决定才能生效，而且他甚至很难获得经费来维持总统的机构。在黎第二次总统任期的前半期，吴佩孚在很大程度上控制了政府，而曹锟无法实现他成为总统的渴望。但是在1923年初期，曹锟的追随者靠行贿收买而成功地把由吴的支持者组成的内阁赶下了台，并任命曹锟提名的人组织政府。他们掌握主动，决定干到底，选曹锟当总统。首先，黎元洪必须离职，而做到这一点的办法就是把他赶出北京。曹锟于10月当选，代价是付给每个投票拥护他的议员5000到7000元。
仍在关外盘算的张作霖谴责曹的选举非法，并宣称他的职责是使国家摆脱曹和吴这样的卖国贼。张在1922年战败以后，重新训练和整编了他的军队。到1924年他已恢复与南方的孙逸仙结盟，并且作好准备要再次与直系军队一试高低。与此同时，吴佩孚已放弃早先通过议会重新统一国家的希望，并且断定，只有打败不承认北京领导的督军才能达到统一。张作霖当然是最触目的典型。
在常见的交相指责的通电战之后，战争于1924年秋季爆发。几个星期以后，当吴靠近长城的军事行动看来进行顺利时，他的一个部下倒戈，并导致战争意料不到的结局。冯玉祥这个基督徒将军突然离开作战地区并迅速回师北京。1924年10月23日他占领北京，囚禁总统曹锟并宣布停战。吴赶回来试图带领其他直系军阀反对冯，但他们还来不及帮助吴，吴的军队就全线溃败，吴只好逃往华中。
1918年以后冯被看作直系的成员，但他从来不是吴佩孚的亲密朋友。他曾经冒犯吴，批评过吴的个人表现，并于1922年任河南督军时拒绝送交吴要求提供的款项。另一方面，吴曾限制冯扩大部队，还将冯调离河南督军的职位，改任北京一个很容易受攻击的职务。因此，如果直系战胜奉系，冯也并不指望个人得益；相反，吴扩大势力将使他更容易控制冯。
由于这一背景，冯接受了大笔贿赂转而反吴。钱是由日本提供的，显然是以给张作霖贷款的方式，可能附有由将在北京建立的新政府偿还的许诺。对金额有不同的估计，但很可能在1500000 元左右。冯多年来受资金极为短缺之苦；他从吴的胜利中也不能有多少指望，他因而接受了这笔贿款。日本人有两个目的：第一，预防他们的被保护人张作霖失败；更重要的是，使段祺瑞再度担任北京政府首脑，以便恢复日本和段政权1917—1920年的互利关系。
张作霖的权势，1925—1928年
冯的政变和吴的突然失败引起了广泛而复杂的军阀关系的转变，这进行了大约一年。一开始，这两个胜利者都给了他们自己与新的权力分配相应的正式职位。张作霖获得统治东北即奉天、吉林、黑龙江、热河和直隶五省的正式权力。冯依次被委负责西北即绥远、察哈尔和甘肃三省。与冯联合的一些军阀侵入河南和陕西，取得了对这两省的控制权。张派他的军队进入山东、江苏和安徽，但是一个长江军阀迫使他退出上述后两个省份，并使它们加入他在长江省份中结成的五省联盟。吴佩孚试图利用其资历和声望以求得有真正权力的另一个职位，几个月后获得了对湖北的控制权，被承认为华中几省名义上的领袖，并和他的长期敌人张作霖联合去和他的新敌人冯玉祥作战。
直系1924年的失败在北京政府的正式构成中自然有强烈的反应。最后段祺瑞东山再起，任新政府的首脑。他于1924年11月就任临时执政之职，发布临时执政政府组织条例（见第5 章）。
预料中的冯玉祥和张作霖之间的战争于1925年最后几个星期开始。到这年年末冯已明白他不能取胜，他放弃他的职务离开了这个国家，希望他的下级能够在随后讲和中给他保留下点什么。张什么也不给保留；这个满洲军阀这时与吴佩孚结盟，吴对冯怀有强烈仇恨；张继续攻击冯的部队，打算将它彻底消灭。他差一点就成功了；到1926年年中冯的部队衣衫褴褛、溃不成军地撒退到西部。他们的消息还会听到，但张和吴暂时成了十足的胜利者。当然，他们的胜利预示了狼狈不堪的北京政府的又一次变化。
1926年4 月冯的部队以段祺瑞阴谋陷害他们为理由试图逮捕他。段到使馆区避难；虽然冯的部队被赶出北京时，他能很快返回执政府，但是张作霖决定反对保留段的职位。因此段失去支持，于4 月20日去职。当张作霖和吴佩孚还没有决定怎么办时，北京有几个星期没有全国性的政府。最后组织了一个“摄政内阁”，实质上是一个由占统治地位的军阀们委任的政客的委员会。在1926年剩余的全部时间里，它经历了多次变动，然后在1927年初组织了一个新的摄政内阁。摄政内阁表明，前一个10年中一直在发展的北京政府的衰落达到了极点。从1926年年中到1927年年中，这些摄政内阁“并不比电影中的统治者具有更多的实力”。财政总长没有钱。交通总长无铁路可管，因为铁路全在军队指挥官的手中。教育总长总该管理公立学校，但这些学校被关闭，因为不能支付公用事业的费用，教员也领不到薪金。内务总长“不能任命哪怕是一个下级而不首先考虑军阀的愿望，这个军阀正好控制这个下级将去工作的那个地区”。地方官员通过当地领事馆解决和外国政府的一切争端，外交总长因而无事可做。陆军总长对全国的军事单位并无权力；他受最有权势的军阀指挥。
在这种情况下，掌握实权的人终于进而承担政府的正式职责，这将使任何人都感到宽慰。张作霖于1927年6 月17日宣布自己为大元帅，并组成军政府。尽管设立了一个内阁，包括一个总理，但这个政府大体上是由张的部下组成，他像一个军事独裁者那样进行统治。但是，和1916年以后的所有全国性政府一样，张的政权的权力只能达到他兵力所及的地方，这就是说主要是满洲、直隶和山东。甚至这个势力圈也很快受到了挑战，因为广州的持不同意见者已经组织了一支革命军，而且开始北伐，要从军阀的手里夺取中国。张的部队最后战败，他于1928年6 月逃离北京。
北京军阀政治斗争这段可悲的记载表明，1928年以前的立宪政府的失败不应当理解为有效政体的衰落，而应当理解为从来没有能力建立这样的政府。段祺瑞、吴佩孚和其他全国性的领袖有时对这个国家的大部分地区建立了有实力的军事控制权。但是这种成就主要是在军事上；从来没有随之或与之结合而建立有效的政治制度，从而规定真正文官政府的权力。也没有做出认真努力去动员人口中有影响的分子来加强政府的政治机构。士兵是军阀仅有的选民。如果国家的官员只能靠军队来维护他们的权力，这种权力就可能被更强大的军队所废除。军阀们的弱点不在于他们谋求权力，而在于他们对权力是什么构成的眼界很窄，因而不能扩大其非军事的方面。